【深度】强买TikTok背后,“美国外资委”扮演了什么角色?

【环球时报记者 鲁铭 青木 范凌志 丁雨晴】克日,“微软内部观察显示约六成员工否决收购TikTok”的新闻颇引人关注。在这笔连微软员工都以为“不道德”的买卖背后,暗藏着一个美国政府部门的“神秘杀手”——美国外国投资委员会(CFIUS,简称“美国外资委”)。美国政府在TikTok问题上,先威胁封杀,后强买强卖,确立已45年、跨部门的CFIUS在其中扮演了什么角色?回顾已往几年,因遭遇CFIUS审查而投资失利的中资企业中既有国有企业也有民营企业。特朗普政府更是对CFIUS委以重任,甚至有官员在出访时还怂恿过一些友邦确立与CFIUS类似的制度来审查中国投资。有西欧媒体直言:“2.0版CFIUS是美国针对中国的工具之一”。而在中国学者看来,CFIUS完全就是“贯彻白宫意图的办事员”。

一个高深莫测的“买卖杀手”

美国外国投资委员会英文全称为“The Committee on Foreign Investment in theUnited States”,其总部设在位于华盛顿特区的财政部大楼里。《环球时报》记者去财政部采访时发现,那里戒备森严,入口处有持枪警卫扼守。CFIUS是依据1950年《国防生产法案》第721条的划定,1975年由时任福特总统揭晓11858号行政命令而确立的。上世纪70年代,一些产油国用大量资金购置美国资产,因此引发美国人担忧。确立45年来,CFIUS已生长为涉及美国十多个政府部门的跨部委机构,成员由财政部、司法部、河山平安部、商务部、国防部、国务院、能源部、美国商业代表办公室以及科技政策办公室的卖力人组成。

“高深莫测”“美国最不透明机构之一”“美国情报、军事机构之外的秘密武器”,这些都是4年前国际舆论形貌CFIUS时常用的字眼。这是由于CFIUS有异常严酷的保密条款,从来纰谬涉案企业以及相关案例的审查历程公然揭晓看法。凭据美国财政部提供的信息,对大部门外资案,CFIUS一样平常会在最初的30天时间里完成审核。在某些情况下,CFIUS可能会对买卖启动观察,但必须在45天之内完成。

“当许多人指斥美国总统特朗普对字节跳动的威胁违规时,却忽视了CFIUS的作用。”德国《商报》4日称,CFIUS最近几年一直在审查这家中国企业2017年收购Musical.ly视频应用的买卖,“根据其不透明原则,TikTok的运气显然已掌握在CFIUS和特朗普的手中”。德国媒体对CFIUS并不生疏。《法兰克福汇报》去年6月曾刊文形容CFIUS是“一些国际企业首席财政官眼中变幻莫测的黑匣子”,缘故原由就是它“缺乏透明度”,受影响的公司通常不知道为什么会被它克制买卖。2017年11月,CFIUS以平安为由,拒绝中国科瑞团体收购德国血浆产物生产商生物测试公司(Biotest),由于后者在美国有分公司。为此,Biotest只好先出售其美国分公司,并损失了部门利润。2018年1月,中德企业终于扫除障碍,绕过美国羁系,完成收购。一些国际媒体议论纷纷,有的说CFIUS险些充当“买卖杀手”, 有的则强调这是中资国际收购的乐成范本。Biotest首席财政官迈克尔·拉姆罗斯示意:“在当今的商业政策环境中,与CFIUS杀青务实的解决方案变得越来越难题,一方面要考虑到珍爱国家平安利益,另一方面又要保证投资者在经济上的合理性。”

德国工业联合会去年12月还向德国企业发出忠告称,CFIUS的权限已经扩大,从2014年到2018年,CFIUS审查了627笔收购案,且“总统的决议具有约束力,不能在执法上提出质疑”。特朗普2017年和2018年已阻止两项买卖:中国企业竞购美国芯片制造商莱迪思半导体和博通斥资1170亿美元收购高通。

中国商务部国际商业经济合作研究院研究员梅新育告诉《环球时报》记者,从近些年的案例看,CFIUS主要限制的是中国和某些中东国家的对美投资,这些国家的特点是社会制度与美国差异比较大,并有足够的经济实力对美国开展大规模投资。而CFIUS对来自一些欧洲国家的投资限制则相对宽松。他提到,针对中国的投资限制最早的案例是1990年,那时的老布什总统凭据CFIUS建议,签署总统令阻止中国航空手艺进出口公司购置美国西雅图飞机零部件制造商MAMCO公司。梅新育示意,CFIUS的判断主要取决于美国政府内部各部门的讨论,实际上没有异常确定的执法条文,历程也不透明。

正处在历史性的转折点?

“一切都与CFIUS有关,它是特朗普政府涉华买卖的‘看门狗’。”彭博社2月14日这样刊文称。文章说,历久以来,美国对外洋投资者通报的信息都是“美国的商业开放”,但高喊“美国优先”的特朗普政府已作出改变,“神秘莫测”的CFIUS成了工具之一,“在紧闭的门后运转”。已往几年,CFIUS拥有更多更大的权力,已使投资者,尤其是中国投资者对美国企业的一些收购受挫。

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CFIUS主席由美国财政部长担任。美现任财长姆努钦曾是特朗普竞选团队首席筹款人,2017年出任财长后就最先着手对CFIUS举行改革。2018年8月,美国政府颁布的《外国投资风险评估现代化法案》被外界视为CFIUS机构确立40多年来最重大的法案修订。相关法案要求CFIUS加倍严酷审查外资收购美国公司,并对外国投资美国企业提供国家平安评估讲述。英国广播公司14日称,该法案出炉的推动力是,美国忧郁中国企业通过投资和并购获取美国的新手艺。英国《金融时报》称,美国“《外国投资风险评估现代化法案》的出台,标志着一个时代的竣事:“国家平安而非经济利益,已成为左右在美外国投资的要害因素。”文章称,CFIUS自上世纪70年代以来就卖力审查外洋投资对美国国家平安的影响,但其一直倾向于“将经济利益置于潜在风险之上”,而新法案是CFIUS机构40年来最重大的法案修订,标志着一种转变,美国政府最先重新定位美国企业的位置。从2018年11月10日起,美国财政部实行新规,要求外国投资者在美举行投资买卖时,凡涉及美国27个行业要害手艺都必须提交给CFIUS举行“国家平安评估”。这些行业包罗半导体、电信和防务等。违反划定者将面临罚款,最高额可能与制定的买卖金额相同。

美国《财富》杂志网站今年1月刊文称,随着美国财政部公布针对中国企业对美要害领域科技企业投资的新规,CFIUS的审查局限也急剧扩大,而这些新规的最终效果就是“终止美国企业对中国投资者的依赖”。文章称,新的羁系划定不限于美国的国防、航空航天,还包罗美国的科技优势、要害基础设施和敏感数据等。

7月15日,美国财政部助理部长托马斯·费多在有关CFIUS生长前景的集会上做主旨谈话,他开门见山地说:“作为卖力投资平安的助理部长,我的工作重点稀奇放在CFIUS身上。2018年颁布的《外国投资风险评估现代化法案》巧妙地设立了这一职位,可以更好地向导CFIUS。CFIUS的义务是在珍爱国家平安的前提下支持外国对美投资,对此,我们毫不含糊。该法案颁布以来,CFIUS已清理了价值近4000亿美元的买卖。”

拥有法学博士学位的费多,曾在财政部下属的外洋资产控制办公室工作过7年,该机构是主要卖力开展和执行美国的经济制裁的机构。在谈话中,他还提到自己从事执法职业之前在美国海军服役的履历,大谈若是一些尖端手艺和控制系统出现问题,将给美国海军带来致命袭击。费多继而话锋一转,强调对外投资对国防工业的影响,而“外国投资并不总是良性的”。他示意,一些外国投资“表面上是私营公司执行的产业政策”,但通常有外国政府的靠山,是在补助或其他激励措施的支持下实行的。用费多的话来说,CFIUS处在“历史性的转折点”,这两年员工扩编了,工作量也大了,在提高效率的同时警醒度也在提高。他最后提到,美国及其盟友的手艺优势可能被侵蚀,有的国家想要取代美国,如“中国设计2030年成为人工智能生长的全球向导者”。因此,“从更普遍的角度来看,考虑到新的十年,美国及其伙伴国面临着加速的手艺变化和高度庞大的国家平安挑战”。

对国企和私企都一样

据美国企业研究所统计,由于美国政府增强审查,中国在美投资已从2016年岑岭时的530亿美元下降到2019年的32亿美元。CFIUS新公布的讲述显示,随着美中关系日益恶化,其中与中国企业有关的案例数已从2017年的60个、2018年的55个降至2019年的25个。只管如此,中国企业案例总数140起,仍居各国之首,占总数的1/5。费多也示意,只管中国对美投资2016年到达峰值后已大幅削减,但CFIUS照样收到大量中国收购方的通知和声明。

在梅新育看来,对一些中国企业来说,若是被扣上帽子,就很难脱节,可以说是“匹夫无罪,怀璧其罪”。固然,中国企业不乏与CFIUS打交道乐成的案例。如2013年,双汇公司通过CFIUS审核,乐成收购美国史密斯菲尔德公司。但让人印象深刻的,更多照样中企遭遇挫折的案例。华为曾设计收购美国3Leaf公司的专利手艺,但CFIUS以为此举会“威胁美国平安”,最终导致华为2011年2月打消该买卖。2018年1月初,因迟迟未能获得CFIUS允许,美国金融科技公司速汇金与阿里巴巴旗下的蚂蚁金服相关并购事宜正式终止。2019年3月,CFIUS以“威胁美国国家平安”为由,迫使一家中国公司出售此前收购的美国同性结交应用Grindr。美国媒体剖析说,美国罕见识强迫中国企业出售已完成的收购,这是由于“个人信息被美国政府视为国家平安因素”。

曾有历久跟踪中国对外投资的美国经济学家在接受《环球时报》记者采访时强调:“CFIUS审查的要害是要看中国企业的资金来自那里。”以往美国外资委在审查中企收购案时,对国企和私营企业是区别对待的,但现在看来已是‘一视同仁’。奥巴马任期内,中国民企三一重工收购的美国风电项目因“过于靠近美国海军训练设施”而被阻止,三一重工提议挑战,状告美国政府和CFIUS并胜诉。那时有剖析说,三一重工胜诉与约请的超级状师团有关,有的状师“专注于美国最高法院、上诉、政府观察以及国家平安等案件”。

“CFIUS自2018年以来已进入2.0时代。”德国汉堡大学国际经济学者尤恩·卡斯普尔告诉《环球时报》记者,特朗普政府已往几年对CFIUS举行了许多调整,一个主要目的或许就是针对中资企业。尤恩建议,中企往后在收购美企或有美国分公司的国际企业前,一定要做好作业,只管避开重点审查行业,如能源、半导体、高科技等领域。

“CFIUS失去自力审查的作用,完全是贯彻白宫意图的办事员而已。”人大重阳高级研究员、中国国际商业学会专家委员会首席专家何伟文告诉《环球时报》记者,特朗普政府强词夺理地封禁TikTok,完全是政治上敌视中国和商业上珍爱美国公司的赤裸裸演出。谈到这次由CFIUS通知TikTok必须出售给美国公司,何伟文以为,TikTok是商业销售娱乐软件,不属于CFIUS的投资审查局限。美国强买TikTok事宜再次表明晰美国极端珍爱主义和霸权主义,使人想起美国昔时打压日本的东芝和法国的阿尔斯通。差别的是,对于中国公司,美国政府将商业竞争极大地意识形态化和政治化,加倍恶劣,更有破坏性。

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